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工行婺城支行诉婺城区劳动局行政处理决定案
发布日期:2014-01-05 字号:[ ]

  劳动行政主管部门对其作出的(工资)劳动行政处理决定申请人民法院执行,在非诉行政执行过程中,因非诉案件被执行人即劳动行政处理决定的相对人进入民事破产程序而参与债权分配。其他民事债权人与劳动行政处理决定没有行政法律上利害关系,不能对劳动行政处理决定提起行政诉讼。

  【案例索引】

  一审:金华市婺城区人民法院(2011)浙金婺行初字第43号。

  二审:金华市中级人民法院(2011)浙金行终字第148号。

  【案情】

  原告:中国工商银行股份有限公司金华婺城支行(以下简称工行婺城支行)。

  被告:金华市婺城区人事劳动社会保障局(以下简称婺城区劳动局)。

  第三人:金华市恒鑫泰针织有限公司(以下简称恒鑫泰公司)。

  金华市婺城区人民法院经审理查明:20101122日,胡芳玲等17人向婺城区劳动局下属劳动保障监察大队投诉,称恒鑫泰公司拖欠其20081月至20097月工资共计159.85万元。婺城区劳动局经调查,同年126日作出金婺劳监处决字〔2010〕第2号行政处理决定,认定恒鑫泰公司自20081月至20097月期间拖欠胡芳玲等17名职工工资共计159.85万元,其行为已违反《中华人民共和国劳动法》第五十条规定,依据国务院《劳动保障监察条例》第二十六条规定,限恒鑫泰公司在10日内全额支付胡芳玲等17名职工工资共计159.85万元,另按工资额的50%向职工加付赔偿金79.925万元,合计人民币239.775万元,同日,向恒鑫泰公司送达。恒鑫泰公司在规定时间内未履行支付工资义务,既未申请行政复议,也未提起行政诉讼。婺城区劳动局于201145日向婺城区人民法院申请强制执行。婺城区人民法院受理后,依法组成合议庭,对申请执行的具体行政行为的合法性进行了审查。经审查,婺城区人民法院认为申请执行人婺城区劳动局作出的劳动行政处理决定认定事实清楚,适用法律正确,执法程序并无不当。同月11日作出〔2011〕金婺行审字第2238号行政裁定,对婺城区劳动局作出的上述劳动行政处理决定准予强制执行。因金华市中级人民法院执行局正在执行恒鑫泰公司案件,婺城区人民法院报请金华中院执行局,参与债权分配。同月15日,金华中院执行局作出〔2008〕金中民执字第280号关于被执行人浙江通和纺织有限公司(以下简称通和公司)、金华市六和针织服饰有限公司(以下简称六和公司)、恒鑫泰公司系列案件的分配方案,确定胡芳玲等17名职工对恒鑫泰公司的工资债权人民币159.85万元优先于工行婺城支行受偿。工行婺城支行认为婺城区劳动局的上述劳动行政处理决定错误,损害其合法权益,提出执行异议未果。同年56日,工行婺城支行向婺城区劳动局交涉未果。

  原告工行婺城支行起诉称,原告因与第三人恒鑫泰公司、六和公司、通和公司等借款合同纠纷案,于2008年经金华市中级人民法院调解,确认原告对恒鑫泰公司等共享有本金6516万元的借款债权和对三公司提供抵押的位于金华市婺城区洋埠镇上陈村厂区土地使用权和在建工程享有优先受偿权,后于20088月向金华中院申请强制执行。金华中院于201010月拍卖三公司上述厂区土地使用权及在建工程,得执行款6800万元。2011415日作出〔2008〕金中民执字第280号关于被执行人通和公司、六和公司、恒鑫泰公司系列案件分配方案。该分配方案依照被告作出的金婺劳监处决字〔2010〕第2号行政处理决定书,确定胡芳玲等17名职工对恒鑫泰公司的工资债权159.85万元优先于原告受偿。原告认为,被告确认胡芳玲等17名职工对恒鑫泰公司享有159.85万元工资债权的行政处理决定错误,损害了原告合法权益。理由:一、何益平等3人不是恒鑫泰公司总经理,被告认定恒鑫泰公司拖欠何益平等3总经理71.9万元工资,没有事实和法律依据。理由有四:第一,恒鑫泰公司工商登记资料载明其法定代表人由总经理担任,20081月至20097月期间该公司只有1位总经理沈锦吐,何益平、杨宏益、成高福在此期间均未担任过该公司总经理。第二,恒鑫泰公司在金华中院多次民事审判程序中确认其在2008年间的法定代表人是沈锦吐总经理。第三,杨宏益向被告投诉时自称是恒鑫泰集团下属子公司六和公司的总经理,被告将杨宏益认定为恒鑫泰公司总经理,显然不对。第四,六和公司工商登记资料显示,成高福在2008311日至20091022日期间在六和公司担任总经理,其不可能同时期又在恒鑫泰公司任总经理。由此可见,杨宏益等3人根本不是恒鑫泰公司总经理,被告作出劳动行政处理决定事实不清。二、恒鑫泰公司与17名所谓职工恶意串通,虚构所谓欠薪资料并向被告投诉,骗取被告行政处理决定,目的是制造虚假工资债权、逃废原告合法债权、损害原告合法权益。其一,据了解,声称恒鑫泰公司总经理的何益平、采购员江红平早在2010年在另案中已作为其他公司被欠薪员工参与对其他公司财产的优先受偿,且欠薪时间相重合,其身份和欠薪的真实性令人质疑。其二,恒鑫泰公司作为负债累累的民营企业,同时存在四位总经理,明显有悖常理。3位总经理仍同时按每人每月1.5万元计工资,欠薪高达71.9万元,于情理不合。其三,原告对恒鑫泰公司开展过长达3年的信贷业务,后又进行2年多的诉讼和执行,十分了解恒鑫泰公司特别是主要管理人员情况,恒鑫泰公司根本没有所谓这17名欠薪职工。上述种种事实表明,所谓恒鑫泰公司拖欠胡芳玲等17名职工的工资,并非客观事实。原告得知被告作出的劳动行政处理决定后,201156日赶赴被告处反映上述情况,请求被告重新调查处理,被告告知原告通过法律程序解决。为此,原告提起行政诉讼,请求判决撤销被告作出的金婺劳监处决字〔2010〕第2号劳动行政处理决定。

  被告婺城区劳动局辩称,20101122日,被告接到恒鑫泰公司胡芳玲等17名职工投诉,称该公司从20081月至20097月拖欠其部分工资款共计159.85万元。经立案调查,依据劳动合同、工资单、询问笔录、公司情况说明等证据,确认该公司拖欠工资事实成立。2010126日,被告对该公司下达金婺劳监处决字〔2010〕第2号劳动行政处理决定,并作出相应处罚。恒鑫泰公司在规定时间内既未履行支付工资义务,也未申请行政复议,更未提起行政诉讼,被告于201145日依法向婺城区法院申请强制执行。被告对原告诉请发表以下具体答辩意见:一、原告并非金婺劳监处决字〔2010〕第2号劳动行政处理决定的行政相对方,不具备行政诉讼主体资格。二、原告未在法定行政复议期间提起复议,也未依据《行政诉讼法》第三十八条在法定起诉期间提起行政诉讼。三、原告所述各项事实,与事实不符。作为公司高级管理人员,在未违反竟业禁止前提下担任多家公司副职,并未违反法律强制及禁止性规定。其次,原告不能将公司法定代表人的概念和公司副总经理(即公司副职)相混同。虽然新的《公司法》明确公司经理可担任公司法定代表人,但也未强制公司经理及其他公司副经理必须为公司法定代表人。原告称何益平、杨宏益、成高福等身份系虚假的推测,无任何事实及法律依据。四、被告作出的具体行政行为,证据充分、程序合法、运用法律正确。被告向法院提出强制执行申请后,法院已依法作出〔2011〕金婺行审字第2238号准予执行行政裁定。综上,被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求,维持被告具体行政行为。

  第三人恒鑫泰公司未派员到庭陈述、质证,也未提交相关证据。 

  【审判】

  金华市婺城区人民法院认为:工行婺城支行作为被执行人恒鑫泰公司的债权人,在参与该案执行分配时,得知被告的具体行政行为。工行婺城支行认为被告的具体行政行为侵犯其财产权,有权依法提起行政诉讼,工行婺城支行的本案原告主体资格适格。工行婺城支行向被告交涉未果,在法定期限内起诉,未超过法定起诉期限。但是,根据现有证据,被告的具体行政行为基本事实清楚,基本证据确实,适用法律法规正确,符合法定程序。尚无充分有效的反驳证据足以推翻被告所认定的事实。如果有证据证明胡芳玲等17人与被执行人恒鑫泰公司恶意串通、骗取执行款,可依法追究其相应的法律责任。综上所述,原告诉讼请求无充分事实及法律依据,难以支持。对被告抗辩中合法部分,法院予以采纳。第三人拒不派员到庭,不影响案件的审理。据此,判决驳回原告工行婺城支行的诉讼请求。

  上诉人工行婺城支行上诉称,一、原审判决认定具体行政行为“符合法定程序”违背法律。行政机关应当按照“先取证,后裁决”规则行使职权,被上诉人在2010126日作出劳动行政处理决定后,又在3个月后的20113月份向其余15名所谓职工中的14人进行了补充调查,可见其在行政程序中没有遵循“先取证,后裁决”的规则。二、一审判决认定具体行政行为“基本事实清楚、基本证据确实、适用法律法规正确”与客观事实不符、与法律相悖。1、被上诉人在一审举证期限内没有完成充分的举证责任,一审判决不应确认其临时补充证据的证明效力。2、被上诉人做出欠薪认定十分草率。被上诉人在一审中强调欠薪是劳资双方的事,但其在所谓欠薪人员绝大部分(17人中的15人)没有到场,在既没有调查核实其余15人的身份和欠薪真实性,也没有该15人委托胡芳玲、杨宏益2人处理欠薪的有效委托的情况下,认定一审第三人拖欠17人高额工资,说明其在做出欠薪处理决定时十分草率。3、所谓欠薪投诉疑点重重:一是投诉人在投诉中对其身份与其和原审第三人在其他不同场合对其身份和公司总经理的表述矛盾,而一审时被上诉人提供的兼职情况说明内容均如耍太极,真实性和合理性令人质疑;二是工商登记信息具有公示公信效力,而投诉欠薪的总经理与原审第三人工商登记记载信息不符,不能对抗包括上诉人在内的利害关系人;三是上诉人与原审第三人五年多的信贷和诉讼、执行过程中了解的原审第三人的主要管理人员的情况与上诉人认定的事实完全不符;四是原审第三人作为负债累累的民营企业同时存在4名高薪总经理、副总经理和其它多名高管(还不算营业执照公示的总经理)明显有悖常理。被上诉人完全有能力有条件调查核实上述疑点却视若罔闻。4、自称作为原审第三人总经理的何益平、采购员的江红平于2010年在另案中已作为其他公司的债权人参与了对其他公司财产的优先受偿,且欠薪时间相重合,十分蹊跷。综上所述,请求二审法院撤销原审判决;撤销金婺劳监处决字〔2010〕第2号劳动行政处理决定。

  被上诉人婺城区劳动局辩称,一、上诉人将“程序”与“后程序”混淆。劳动监察程序一般分为:立案、调查取证、限期改正、违法告知、行政处理(罚)决定、送达、结案。劳动监察后程序一般分为:移送、复议、强执、补充、一审、上诉、二审、结案。“后程序”是由“程序”引发的,他是对程序的一种补充,后程序不存在调查取证的问题。二、关于有职工兼职问题。上诉人提出有职工在其他单位兼职,这并不影响劳动工资关系事实的认定。三、关于劳动执法问题。根据《劳动保障监察条例》第十二条、《浙江省劳动保障监察条例》第二十六条的规定,被上诉人有依据职工投诉的材料认定拖欠工资的事实的职权。综上,上诉人的上诉理由不能成立,请求依法驳回上诉人的诉讼请求。

  原审第三人恒鑫泰公司陈述称,同意被上诉人的意见。

  金华市中级人民法院认为,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定,与具体行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。据此,行政诉讼的原告必须与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。上诉人工行婺城支行与婺城区劳动局均作为被执行人恒鑫泰公司的申请执行人,参与了恒鑫泰公司的财产分配。金婺劳监处决字〔2010〕第2号劳动行政处理决定是婺城区劳动局申请执行及参与执行财产分配的依据,客观上影响上诉人债权的实现,但上诉人并不因此具有对另一申请执行人婺城区劳动局执行依据的行政起诉权,即上诉人与金婺劳监处决字〔2010〕第2号劳动行政处理决定具体行政行为没有行政法律意义上的利害关系,不具有本案行政诉讼的原告主体资格。原审法院受理本案并进行实体审理不当,依法应予纠正。上诉人认为胡芳玲等17人与被执行人恒鑫泰公司恶意串通、骗取执行款,应通过其他途径予以救济。据此,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第(一)项之规定,裁定如下:一、撤销金华市婺城区人民法院于20111012日作出的(2011)金婺行初字第43号行政判决;二、驳回工行婺城支行的起诉。

  【评析】

  根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”的规定,行政诉讼的适格原告必须与被诉的具体行政行为“具有法律上的利害关系”。在司法实务中,如何准确界定“法律上的利害关系”的内涵与外延,往往产生争议,在个案中难以把握。法官应从“法律”及“利害关系”两个切入点着手,以我国法律制度构建为视角并结合具体案情作出切合实际的判断。

  原告工行婺城支行在参与对破产债务人恒鑫泰公司的财产分配过程中,因为婺城区劳动局依据对恒鑫泰公司拖欠员工工资的劳动行政处理决定,通过非诉行政执行程序,作为债权人参与了对恒鑫泰公司的财产分配,客观上影响了工行婺城支行的债权实现,工行婺城支行是否与该劳动处理决定的行政行为具有法律上利害关系,是否具有对该劳动行政处理决定提起行政诉讼的主体资格,对该问题存在两种意见:

  一种意见认为工行婺城支行作为被执行人恒鑫泰公司的债权人,在参与该案民事执行分配过程中,得知婺城区劳动局作出的具体行政行为,客观上影响了其债权的实现,侵犯其财产权,有权依法提起行政诉讼,工行婺城支行作为本案原告主体资格适格。 

  另一种意见认为,婺城区劳动局通过非诉行政执行程序,参与了对恒鑫泰公司财产分配,金婺劳监处决字〔2010〕第2号劳动行政处理决定是其参与财产分配的依据,客观上影响了工行婺城支行的债权实现,但工行婺城支行并不因此而享有对另一申请执行人婺城区劳动局执行依据的行政起诉权,即工行婺城支行与该劳动行政处理决定没有行政法律上的利害关系,不具有原告诉讼主体资格。 

  二审法院采纳第二种观点。主要理由:

  一、从构成“法律上利害关系”的要素视角考察:要准确适用“公民、法人或其他组织与具体行政行为有法律上利害关系”这项法律规则,首先要识别是何种“法律”上的利害关系。刑事、民事和行政构成我国三大基本法律部门,法律关系也就相应地分为刑事法律关系、民事法律关系和行政法律关系。我国对刑事侵权、民事侵权与行政侵权,相应地构建了刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种诉讼救济模式。因此,“公民、法人或其他组织与具体行政行为有法律上利害关系”语境下的“法律上利害关系”,应该是指“行政法律上的利害关系”。只有公民、法人和其他组织与具体行政行为具有“行政法律”上利害关系,才是适格的行政诉讼原告。如果是刑事法律上利害关系,应当由国家公诉机关或被侵权人通过刑事诉讼解决;如果是“民事法律”上利害关系,赋予被侵权者以民事诉讼原告资格,通过民事诉讼解决。其次,要考察构成行政法律上“利害关系”的因素。“利害关系”是个抽象的法律概念,在此语境下的具体行政案件中,表现为公民、法人或其他组织的权益受到具体行政行为的损害或有受到损害的现实可能性。它要符合以下几个条件:一是行为结果或损害可能性的可预见性:在行政行为当时,行政机关能预见行为结果或损害可能性,如果在作出行政行为过程中,难以预料到危害结果的发生,就不存在行政法律上利害关系。二是预见义务的法定性:预见行为结果或损害可能性,是行政法律、法规、规章等对行政机关设定的法定义务;三是行为结果或损害的直接性:行政行为一旦作出,即对利害关系人的权利义务产生实际影响。

  在本案中,工行婺城支行以婺城区劳动局依据其所作出的工资劳动行政处理决定,申请参与民事债务人恒鑫泰公司的财产分配,影响其债权实现为由,对工资劳动行政处理决定提起行政诉讼,认为职工虚构恒鑫泰公司拖欠工资事实,要求撤销工资劳动行政处理决定。对案件进行考量:一是劳动行政管理部门在作出工资劳动行政处理决定的行政程序中,应当预见到行为结果对行政相对人恒鑫泰公司及其利害关系人职工的影响,但其没有必要也不可能预见对恒鑫泰公司债权人债权实现的影响。二是劳动行政管理部门没有对工资劳动行政处理决定是否影响行政相对人的债权人债权实现进行审查的行政法律设定的法定义务。三是劳动行政管理部门作出工资劳动行政处理决定,对恒鑫泰公司及职工的权利义务直接产生影响,未对恒鑫泰公司的债权人即工行婺城支行的权利义务直接产生影响。该劳动行政处理决定作为执行依据参与恒鑫泰公司财产分配,且根据《中华人民共和国企业破产法》第一百一十三条规定,优先于工行婺城支行受偿情况下,才客观上对其债权实现产生实际影响。四是对工行婺城支行产生影响并非基于行政法律关系本身,而是基于劳动行政处理决定作为执行依据参与恒鑫泰公司财产分配的民事法律关系,工行婺城支行应通过民事诉讼寻求救济。综上,工行婺城支行所主张的权益损害与劳动行政处理决定行政行为没有行政法律上利害关系,不具有原告诉讼主体资格。

  二、从法律救济制度设计视角考察:(一)从行政诉讼救济制度考察:我国行政诉讼法对具体行政行为的司法审查作了制度安排。与具体行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对具体行政行为不服的,可以在法定期限内提出行政复议或者行政诉讼,在法定期限内既不申请行政复议,也不提起行政诉讼的,作出行政行为的行政机关或者利害关系人可以在法定期限内申请执行具体行政行为。在本案中,行政相对人恒鑫泰公司及其利害关系人职工在法定期限内未对劳动行政处理决定提起行政复议或行政诉讼,婺城区劳动局申请婺城区人民法院强制执行,婺城区人民法院对劳动行政处理决定的合法性进行司法审查,作出了准予执行的裁定,对具体行政行为的合性作出了结论性评价,并且进入了非诉行政执行程序,该劳动行政处理决定就具有执行力。原审法院受理工行婺城支行对劳动行政处理决定的起诉,再次对劳动行政处理决定的合法性进行司法评价,与行政诉讼设定的救济制度相悖。(二)从民事执行分配方案异议救济制度考察:最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》第二十六条规定执行分配方案异议之诉制度,债权人或被执行人对分配方案有异议的,可以提起执行分配方案异议之诉。本案中,婺城区劳动局与工行婺城支行均作为债权人参与债务人恒鑫泰公司的财产分配,工行婺城支行对执行分配方案有异议,可通过执行分配方案异议之诉主张权利。201156日,金华市中级人民法院受理了工行婺城支行执行分配方案异议之诉,于20111019日作出了(2011)浙金执分初字第1号民事判决,确认了婺城区劳动局申请执行拖欠工资的优先受偿权,但依照《中华人民共和国企业破产法》第一百一十三条第三款“破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算”之规定,认为恒鑫泰公司的高级管理人员的工资,不应全额优先受偿,而应按该企业职工的平均工资计算,将劳动行政处理决定确认的工资款1598500元调整为优先受偿712680元。因此,工行婺城支行实际上通过执行分配方案异议之诉,一定程度上实现了其权利。工行婺城支行又于2011718日对劳动行政处理决定向婺城区人民法院提起行政诉讼,通过行政诉讼寻求救济,婺城区人民法院受理并进行实体审理不当。(三)从工行婺城支行主张的侵权事由考察:工行婺城支行不论是在行政诉,还是在执行分配方案异议之诉中,均主张恒鑫泰公司与其职工虚构拖欠工资事实,骗取工资款。从其主张的侵权事由来看,该侵权行为已经构成刑事诈骗,工行婺城支行应当通过刑事司法途径予以解决,其通过行政诉讼寻求救济,与我国设计的救济制度相悖。 

  由此可见,行政机关作出的税收征收决定、劳动行政处理决定、征收社会抚养费、行政处罚决定等行政行为,作为执行依据申请参与民事执行程序中的财产分配,其他民事债权人或被执行人均与该行政行为没有行政法律上利害关系,不具有原告诉讼主体资格,不能对该行政行为提起行政复议或者行政诉讼。




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